Le presunte virtù dell’austerità

di Gianfranco Sabattini

Le politiche di austerità, attuate in presenza di un’autonomia decisionale “condizionata” dall’Italia per contrastare gli effetti negativi della crisi del 2007/2008, hanno dato luogo a un dibattito acceso e continuo sulla loro efficacia, perché considerate da molti commentatori ed economisti inidonee ad attenuare nell’immediato gli effetti della crisi, ma anche inappropriate a promuovere il rilancio della crescita del Paese, ridimensionandone il principale ostacolo, ovvero il debito pubblico consolidato.
Sul dibattito è calato di recente, con intenti risolutivi, il volume “Austerità: quando funzione e quando no”, di Alberto Alesina, Carlo Favero e Francesco Giavazzi, con una Prefazione di Ferruccio De Bortoli; in essa l’ex direttore del “Corriere della Sera” e del “Sole 24 Ore” ricorda, sia pure criticamente, che già il segretario del Partito Comunista Italiano, Enrico Berlinguer, nel lontano 1974, in un momento in cui i Paesi occidentali ad economia di mercato subivano gli effetti destabilizzati della crisi dei mercati energetici e del disordine dei mercati finanziari, tesseva le lodi delle politiche informate a un maggiore equilibrio nelle finanze pubbliche, affermando però che l’austerità può “essere adoperata o come strumento di depressione economica, di repressione politica, di perpetuazione delle ingiustizie sociali, oppure come occasione per uno sviluppo economico e solidale nuovo, per un rigoroso risanamento dello Stato”.
E’ proprio trascurando questa doppia valenza delle politiche di austerità che diventa possibile stupirsi, come accade agli autori del volume citato, del fatto che il dibattito sull’austerità abbia assunto in Italia “un carattere ideologico”, per cui “di rado” le argomentazioni sono basate su dati e riscontri reali. Da un lato, vi è la tesi di chi afferma che i “moltiplicatori della spesa”, essendo più grandi di quelli delle tasse, i tagli della spesa generano sempre recessioni severe; dall’altro lato, vi sono coloro che sostengono che i Paesi i cui conti pubblici non sono in ordine devono “evitare a tutti i costi di accumulare livelli di deficit anche molto bassi”, essendo “desiderabile in qualunque momento” una riduzione del deficit pubblico consolidato.
Nel loro libro, Alberto Alesina, Carlo Favero e Francesco Giavazzi sostengono che entrambe le posizioni sono fondamentalmente sbagliate, perché basate sul “modello keynesiano standard” sostanzialmente statico, mentre la loro analisi delle politiche di austerità fa riferimento, invece, ad un modello economico più complesso, in quanto integrato dalla considerazione “del ruolo delle aspettative, del lato dell’offerta”, nonché del fatto “che i piani di austerità hanno una natura pluriennale” e che le politiche di attuazione di tali piani sono accompagnate dalle politiche monetarie e da quelle delle riforme strutturali, riguardanti in particolare il mercato del lavoro e la liberalizzazione dei mercati dei beni e dei servizi pubblici.
Nel loro volume gli autori affermano di aver arricchito con quattro contributi la “letteratura sulle politiche fiscali”. Il primo riguarda la raccolta dei dati sulla base dei quali essi hanno condotto la loro analisi, realizzata attraverso l’esame di circa duecento piani di austerità pluriennali, attuati in sedici Paesi aderenti all’OCSE e ricostruiti attraverso la consultazione dei documenti originali riguardanti circa tremilacinquecento singoli provvedimenti fiscali. Il secondo contributo è di natura metodologica, e consiste nell’aver evidenziato il fatto che l’approccio standard allo studio dell’attuazione dei piani di austerità “valuta le politiche fiscali periodo per periodo, studiando le singole variazioni delle tasse o della spesa”, mentre il loro approccio (quello degli autori) include la considerazione delle problematiche di solito trascurate (quali, ad esempio, la natura pluriennale degli aggiustamenti e la considerazione dell’interconnessione esistente tra la decisione concernente il taglio o l’aumento delle tasse e quella riguardante la riduzione di un dato ammontare del debito pubblico).
Il terzo contributo dell’analisi, per esplicita affermazione degli autori, sta nei risultati, dai quali emergerebbe “una netta differenza tra i piani di aggiustamento basati prevalentemente su aumenti delle tasse e i piani basati per lo più su riduzioni della spesa”: i primi – essi affermano – “sono significativamente più recessivi di quelli basati sulla spesa”, e lo sono per tutto il periodo di attuazione del piano di austerità, “in particolare nei due anni seguenti l’inizio di un piano di consolidamento fiscale”. Questo terzo risultato, secondo Alesina, Favero e Giavazzi, vale a dimostrare che non ha senso parlare di austerità “in quanto tale”, realizzabile attraverso politiche i cui effetti “sono nettamente diversi a seconda del modo in cui sono messe in atto”. Infine, il quarto contributo dell’analisi condotta dagli autori consisterebbe nel dimostrare che l’attuazione di una politica di austerità non costituisce una “condanna a morte” per i governi che la attuano, o almeno che non lo è necessariamente.
Nel commentare i risultati della loro ricerca, tenendo conto dei contributi ricordati all’arricchimento della letteratura sulle politiche fiscali, gli autori affermano “di aver riscontrato una differenza molto grande negli effetti che i piani basati sulla spesa (EB: expenditure based) e quelli basati sulle tasse (TB: tax based) producono sul PIL”; la differenza accertata consiste nel fatto che l’austerità basata sulla spesa, pur riuscendo spesso a frenare il tasso di crescita del rapporto debito/PIL, nella maggioranza dei casi considerati i piani di austerità basati sulle tasse “sono stati associati a un aumento” del tasso del debito. Gli autori, tuttavia, pur avvertendo che gli effetti dei piani di austerità dipendono, oltre che dalle tasse, anche da altri fattori, confermano che gli effetti diversi prodotti dai piani EB e da quelli TB sono risultati evidenti in tutti i casi da essi considerati.
Riguardo alle conseguenze elettorali (o, più in generale, politiche) dell’austerità, gli autori rilevano che l’evidenza empirica non consente di sostenere “la popolare ipotesi secondo cui le politiche di riduzione del debito producono sempre conseguenze elettorali negative”; le risultanze della loro ricerca non consentono di affermare che i governi che “adottano politiche aggressive di riduzione del deficit perdano poi alle elezioni”, rendendo plausibile l’ipotesi che alcuni governi possano riuscire a conservarsi al potere senza perdere consensi, pur avendo assunto decisioni volte a ridurre il debito pubblico consolidato.
Sulla scorta delle risultanze della loro ricerca, gli autori si chiedono poi perché in Italia il dibattito sull’austerità sia stato tanto acceso. Secondo loro, una delle ragioni è da ricondursi al fatto che il confronto ha scontato anche altre ragioni, quali il ruolo del governo nella gestione del sistema economico, l’aumento delle disuguaglianze distributive, l’equità dei sistemi fiscali ed altro ancora. Gli autori hanno ritenuto importante “non confondere questioni diverse”, per cui hanno considerato estranea alla loro ricerca ogni questione riguardante la “dimensione ottimale” delle decisioni del settore pubblico riguardo alla gestione del sistema economico; il risultato della loro analisi – essi affermano – esula perciò da questo tipo di problemi, per cui credono di poter correttamente affermare che, “qualora ci fosse la necessità di tagliare un deficit di grande entità, gli aumenti delle tasse porterebbero ad una recessione, mentre i tagli della spesa no (o comunque porterebbero ad una recessione di misura inferiore)”.
Ovviamente, gli autori sono consapevoli che ogni decisione in fatto di tasse e di tagli della spesa non possa essere considerata neutrale rispetto al problema delle disuguaglianze distributive e che la composizione degli aumenti delle prime e dei tagli della seconda possano avere effetti ridistributivi diversi; si tratta, però, di questioni sulle quali gli autori non si esprimono, perché le considerano fuori “dai propositi” della loro ricerca. Essi, tuttavia, a differenza di coloro che sono ossessionati dal debito, non sono pregiudizialmente contrari all’eventualità che il settore pubblico possa indebitarsi; nessun principio economico – essi affermano – sostiene l’idea che il bilancio pubblico “debba essere in pareggio ogni anno: il deficit è uno strumento di politica economica assolutamente legittimo, se utilizzato con la dovuta prudenza”, ovvero tenendo sempre presente che, se “è facile accumulare deficit durante le recessioni o in caso di necessità”, è molto difficile “ridurlo” quando è necessario farlo.
In verità, occorre riconoscere che gli autori, con riferimento ai governi succedutisi in Italia prima della crisi finanziaria iniziata nel 2007/2008, hanno sempre criticato l’accumulo di livelli di indebitamento molto alti, senza che ve ne fosse bisogno; muovendo dall’assunto che, in presenza di un andamento negativo del ciclo economico, possa essere attuata una politica stabilizzatrice fondata su limitati livelli di indebitamento pubblico, gli autori si chiedono se le misure di austerità adottate dagli Stati europei maggiormente colpiti dalla crisi finanziaria seguita alla Grande Recessione del 2007/2008 (tra i quali l’Italia) siano state appropriate rispetto all’obiettivo perseguito.
La loro risposta (fondata sull’analisi dei piani di austerità cui la ricerca ha fatto riferimento) è che “i tagli della spesa” sarebbero “stati molto meno costosi rispetto agli aumenti delle tasse”; ciò consente loro di affermare quanto appaia “singolare che gli oppositori di ogni forma di austerità siano ancora così certi che tutto sarebbe andato per il meglio, se solo spesa e debito fossero stati fatti crescere liberamente”.
Con riferimento all’Italia, hanno ragione gli autori di concludere in questo modo? Le considerazioni che possono essere svolte su alcuni aspetti del sistema-Italia, che essi considerano estranei alla loro ricerca, valgono a giustificare qualche dubbio. Posto che i tagli delle spese siano meno “costosi” dell’aumento delle tasse, se si considera che due degli aspetti più negativi dell’economia italiana sono l’evasione fiscale e la disuguaglianza distributiva del prodotto sociale, non è ragionevole pensare che una più appropriata politica di austerità, fondata, non su un taglio delle spesa e su un aumento delle tasse indisriminato, ma su una politica informata ad una maggiore equità distributiva (fondata, ad esempio, su un aumento delle tasse, tese a colpire i patrimoni e i redditi più alti, e combinato con una più razionale diminuzione della spesa), avrebbe potuto dare maggior credibilità ad una politica restrittiva, attuata attraverso l’impatto sul PIL di una maggiore domanda aggregata, resa possibile dalla più equa distribuzione del prodotto sociale?
Non avendo seguito questa via, la “cura” della severa e indiscriminata politica di austerità si è rivelata, per l’Italia, regressiva, invece che espansiva. Infatti, nonostante la severità della “cura” somministrata (più tasse e meno spesa pubblica), il debito pubblico è aumentato, a causa dell’avvio di un meccanismo perverso che, non contrastato dal sostegno di una maggior domanda, ha causato l’aumento della disoccupazione, la depressione dell’attività economica e la riduzione delle entrate fiscali dovuta al minore reddito prodotto. In conclusione, il tipo di austerità praticato, almeno in Italia, ha aggravato ancora di più la situazione, anziché risolverla.
Non avevano perciò tutti i torti coloro (commentatori ed economisti) che, sin dall’inizio dell’attuazione della politica di austerità, denunciavano che la sua severa applicazione, fondata su un aumento indiscriminato delle tasse e su un’altrettanto indiscriminata diminuzione della spesa, avrebbe “depresso” gli effetti del moltiplicatore connesso ad un aumento della spesa e che il conseguente minor reddito avrebbe impedito ogni possibile riduzione del debito. Sembra proprio che delle due alternative cui, secondo Berlinguer, poteva essere finalizzata l’austerità, a prevalere, dopo la Grande Recessione iniziata nel 2007/2008, sia stata la prima, adoperata “come strumento di depressione economica, di repressione politica, di perpetuazione delle ingiustizie sociali”, e non come strumento di sviluppo economico e solidale e per un risanamento dell’economia nazionale.