Desigualdad: La política fiscal puede corregir la situación

Por Vitor Gaspar y Mercedes García-Escribano

(Versión en English)

La desigualdad del ingreso en el mundo ha venido disminuyendo en las últimas décadas. Esto se debe a que el nivel de ingresos en países como China e India se ha aproximado al de las economías avanzadas. Pero no todo son buenas noticias. La desigualdad dentro de cada país ha aumentado, en especial en las economías avanzadas. Ahora que la recuperación económica mundial ha cobrado vigor y se ha generalizado, las autoridades económicas tienen la oportunidad de responder con reformas que aborden el problema de la desigualdad. La nueva edición del informe Monitor Fiscal muestra cómo la combinación adecuada de políticas puede cambiar esta situación.

El poder de la política fiscal

La política fiscal es responsable de gran parte de las diferencias entre países en materia de desigualdad.

En las economías avanzadas, la política fiscal compensa alrededor de una tercera parte de la desigualdad del ingreso antes de impuestos y transferencias —lo que suele denominarse desigualdad del ingreso de mercado—, y un 75% de ese efecto de compensación es atribuible a las transferencias. El gasto en educación y salud también incide en la desigualdad del ingreso de mercado a lo largo del tiempo, pues promueve la movilidad social, incluso entre generaciones. En las economías en desarrollo, la redistribución fiscal es mucho más deficiente debido a un gasto y a impuestos más bajos y menos progresivos.

El diseño de la redistribución es importante

No existe una estrategia universal. La redistribución debe reflejar las circunstancias específicas del país, como presiones fiscales subyacentes, preferencias sociales y capacidad administrativa y fiscal del gobierno. Por otra parte, los impuestos y las transferencias no pueden considerarse de manera aislada. Los países necesitan financiar las transferencias, y la combinación de instrumentos alternativos de transferencias e impuestos que escojan los países puede incidir de forma muy diferente en la equidad.

Si bien algunas políticas pueden tener efectos contradictorios sobre el crecimiento y la distribución, nuestras pruebas empíricas indican que es posible lograr un crecimiento inclusivo y sostenible con una combinación adecuada de políticas. La eficiencia y la equidad deben ir de la mano.

Atacar el problema de la desigualdad

Las autoridades tienen un abanico de opciones para lograr resultados eficientes y equitativos. Esta edición del Monitor Fiscal se centra en tres debates en materia de políticas: impuestos progresivos, ingreso básico universal y gasto público en educación y salud.

- Impuestos sobre la renta progresivos. La progresividad del impuesto sobre la renta personal disminuyó considerablemente en los años ochenta y noventa, y desde entonces se ha mantenido prácticamente sin cambios. La tasa máxima promedio del impuesto sobre la renta de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) descendió de 62% en 1981 a 35% en 2015. Asimismo, la progresividad de los sistemas tributarios es menor de lo que indican las tasas estatutarias, puesto que las personas más acaudaladas tienen más acceso a desgravaciones. Una conclusión importante es que algunas economías avanzadas pueden aumentar la progresividad sin perjudicar el crecimiento, siempre que la progresividad no sea excesiva.
- Ingreso básico universal (IBU). El ingreso básico universal —que se define como una transferencia monetaria por igual importe a todos los ciudadanos de un país— ha sido un tema muy debatido por los economistas durante décadas, y que ahora ha vuelto a suscitar interés debido a percepciones sobre los efectos de la tecnología y de la inteligencia artificial en el futuro del trabajo. El Monitor Fiscal no se manifiesta ni favor ni en contra del IBU, sino que aporta al debate datos y argumentos pertinentes. El ingreso básico universal puede tener un impacto significativo en la desigualdad y la pobreza, ya que cubre a todas las personas en la parte inferior de la distribución del ingreso. Pero la universalidad es costosa. Según estimaciones del Monitor Fiscal, un IBU equivalente al 25% de la mediana del ingreso per cápita le costaría a una economía avanzada promedio el equivalente a 6½% del PIB, y las estimaciones varían considerablemente según el país. Por lo tanto, el IBU ha de analizarse conjuntamente con su financiamiento, para que tenga un efecto neutro en el presupuesto. Las consideraciones clave para su introducción deben ser su congruencia con otras prioridades fiscales —para evitar el desplazamiento de la inversión en infraestructura, educación y salud, por ejemplo— y el método de financiamiento, que debe ser eficiente y equitativo. Un ingreso básico universal podría ser una opción si sirve para sustituir el gasto social ineficiente y no equitativo.
- Gasto en educación y salud. Pese a los avances logrados, en muchos países aún persisten brechas de acceso a educación y servicios de salud de calidad entre los diferentes grupos de ingresos. Por ejemplo, en las economías avanzadas, los hombres con estudios terciarios viven hasta 14 años más que los que tienen estudios secundarios o inferiores. Un gasto público más eficiente puede ayudar, por ejemplo, mediante una redistribución del gasto en educación o salud de los sectores acaudalados a los sectores pobres, sin modificar el gasto público total destinado a educación o salud. Según el informe, al reducir la brecha de desigualdad en la cobertura básica de salud se podría aumentar la esperanza de vida 1,3 años, en promedio, en los países emergentes y en desarrollo.
Esperamos haberlos persuadido de dos cosas: por un lado, la política fiscal puede contribuir a resolver el problema de la desigualdad, y por el otro, la equidad debe ir de la mano de la eficiencia.

Inequality: Fiscal Policy Can Make the Difference

By Vitor Gaspar and Mercedes Garcia-Escribano

October 11, 2017

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Wealth and poverty side-by-side in Rio de Janeiro, Brazil: inequality is rising within countries around the world (photo: Jean-Marc David/SIPA/Newscom).

Income inequality among people around the world has been declining in recent decades. This is due to countries like China and India’s incomes catching-up to advanced economies. But the news is not all good. Inequality within countries has increased, particularly in advanced economies. Since the global economic recovery has gained pace and is now widespread, policymakers have a window of opportunity to respond with reforms that tackle inequality, and our new Fiscal Monitor shows how the right mix of fiscal policies can make the difference.

Fiscal policy is powerful

Fiscal policy accounts for a large share of differences in inequality across countries.

In advanced economies, fiscal policy offsets about a third of income inequality before taxes and transfers—commonly known as market income inequality—with 75 percent coming from transfers. Spending on education and health also affects market income inequality over time by promoting social mobility, including across generations. In developing economies, fiscal redistribution is much weaker, given lower and less progressive taxes and spending.

Design of redistribution matters

There is no one-size-fits-all strategy. Redistribution should reflect a country’s specific circumstances, including underlying fiscal pressures, social preferences, and the government’s administrative and tax capacity. Also, taxes and transfers cannot be considered in isolation. Countries need to finance transfers, and the combination of alternative tax and transfer instruments that countries chose can have very different implications for equity.

While some policies may have conflicting effects on growth and distribution, our empirical evidence shows it is possible to achieve inclusive, sustainable growth with the right mix of policies. Efficiency and equity can and must go hand-in-hand.

Tackling inequality

Policymakers have many choices to achieve efficient and equitable results. The Fiscal Monitor focuses on three policy debates: progressive taxation, universal basic income (UBI), and public spending on education and health.

Progressive income taxes. Personal income tax progressivity has declined steeply in the 1980s and 1990s, and has remained broadly stable since then. The average top income tax rate for OECD member countries fell from 62 percent in 1981 to 35 percent in 2015. In addition, tax systems are less progressive than indicated by the statutory rates, because wealthy individuals have more access to tax relief. Importantly, we find that some advanced economies can increase progressivity without hampering growth, as long as progressivity is not excessive.
Universal basic income (UBI). A UBI—defined as a cash transfer of an equal amount to all individuals in a country—has been widely debated by economists for decades. There is now renewed interest, associated with perceptions of the effects of technology and artificial intelligence on the future of work. The Fiscal Monitor does not advocate for or against UBI, but contributes to the policy debate by presenting facts and arguments relevant for evaluating a UBI. A UBI has potential for having a significant impact on inequality and poverty as it covers all individuals at the bottom of the income distribution. But, being universal means it is costly. The Fiscal Monitor estimates that it would cost the average advanced economy 6½ percent of GDP to provide a UBI set at 25 percent of median per capita income, and the estimates vary considerably across countries. Thus, the discussion of a UBI cannot be disentangled from a discussion of its financing to make it budget neutral. Key considerations for its introduction are its consistency with other fiscal priorities—to avoid crowding out investments in infrastructure, education and health, for instance—and the method of financing, which needs to be efficient and equitable. A UBI could be an option where it substitutes for inequitable and inefficient social spending.
Spending on education and health. Despite progress, gaps in access to quality education and health care services between different income groups in the population remain in many countries. For example, in advanced economies, males with tertiary education live up to 14 years longer than those with secondary education or less. Better public spending can help, for instance, by reallocating education or health spending from the rich to the poor while keeping total public education or health spending unchanged. The Fiscal Monitor finds that closing the inequality gap in basic health coverage could raise life expectancy, on average, by 1.3 years in emerging and developing countries.
We hope to have persuaded you of two things: that fiscal policy can make the difference in tackling inequality; and that efficiency and equity must go hand-in-hand.