Gli aspetti negativi degli squilibri tra i territori subregionali

di Gianfranco Sabattini

Aurelio Bruzzo, docente di Politica economica presso l’Università degli studi di Ferrara, ha pubblicato di recente, a cura del Dipartimento di Economia e management della stessa Università, il “Quaderno DEM, n. 6/2019”, dal titolo “Situazione socio-economica e politica di coesione in Emilia-Romagna a fine 2018”. L’autore, utilizzando documenti ufficiali sugli esiti delle misure adottate dall’Amministrazione regionale dell’Emilia-Romagna, nell’ambito della politica di coesione sociale dell’Unione Europea, analizza i valori assunti dalle principali variabili socio-economiche nel contesto dell’area (in anticipo di due anni rispetto alla fine del periodo di programmazione 2014-2020 della succitata politica di coesione).
A parte i risultati, di per sé importanti (sui quali vale la pena di riflettere), che Bruzzo ha ottenuto con la sua analisi, il lavoro è rilevante anche perché può essere assunto a “metro e misura” dei ritardi che non permettono alla Sardegna, da settant’anni impegnata a promuovere un processo omogeneo di crescita e di sviluppo di tutta l’area regionale, di fare altrettanto; ovvero, di non condurre un’analisi socio-economica come quella compiuta da Bruzzo, per la mancanza della documentazione tecnica della quale la Regione Sardegna avrebbe dovuto e potuto da tempo dotarsi.
Avvalendosi dello stato di attuazione del Programma Operativo Regionale FEST dell’Emilia-Romagna alla fine del 2018, Bruzzo compie una valutazione dei risultati che si stanno profilando a seguito della politica di coesione, con l’obiettivo di “sollecitare l’attenzione da parte sia degli studiosi, che dei policy maker” sugli effetti di tale politica a livello locale; obiettivo, questo, solitamente “trascurato e sottovalutato”, nonostante che dalla maggior coesione sociale realizzata a livello locale, attraverso gli investimenti infrastrutturali e produttivi previsti dall’attuazione dei POR regionali, dipenda “il conseguimento di un più elevato livello di sviluppo socio-economico”, non solo delle singole regioni, ma anche dell’intera area economica nazionale alla quale esse appartengono.
Al riguardo è bene ricordare che il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) è uno dei principali strumenti finanziari della politica regionale dell’Unione europea, il cui scopo è quello di rafforzare la coesione economica, sociale e territoriale, per ridurre il divario fra le regioni più avanzate e quelle in ritardo sulla via dello sviluppo. L’impiego del fondo si inserisce quindi all’interno della politica di coesione comunitaria, con l’obiettivo fondamentale di supportare e promuovere il processo di integrazione economica del Vecchio Continente. A tal fine, la politica di coesione europea, col concorso nel finanziamento delle misure adottate di ogni Stato membro, si propone di perseguire la creazione di posti di lavoro, il miglioramento della competitività tra le imprese, la crescita economica, lo sviluppo sostenibile e il “miglioramento della qualità della vita dei cittadini in tutte le regioni e le città dell’Unione europea”. Il miglioramento-sviluppo delle qualità della vita è dunque stabilito a livello regionale, e solo indirettamente a livello locale.
Bruzzo ha condotto la sua analisi, non a livello regionale, ma locale, considerando in particolare la Provincia di Ferrara, in quanto rappresentante “la porzione del territorio regionale notoriamente meno sviluppata”; in quanto tale, sarebbe stato logico attendersi una particolare attenzione verso di essa da parte dell’Amministrazione regionale, mediante una più consistente destinazione di risorse, in considerazione della specifica finalità assegnata alla politica di coesione dal Trattato sul funzionamento dell’UE, “di perseguire un più ‘armonioso’ livello di sviluppo economico all’interno del territorio europeo”.
Sulla base dell’analisi dei dati risultanti dalla documentazione disponibile, Bruzzo ha accertato che l’attuazione della politica di coesione in Emilia-Romagna è stata “del tutto ottimale” e che il periodo di programmazione 2014-2020 potrà concludersi, per la Regione, “entro la scadenza prevista, senza imbattersi nelle difficoltà sofferte da buona parte delle altre Amministrazioni regionali”. Stando infatti alle informazioni diffuse dall’Agenzia per la Coesione Territoriale (un ente pubblico, vigilato direttamente dal Presidente del Consiglio dei Ministri, che ha l’obiettivo di sostenere, promuovere ed accompagnare programmi e progetti per lo sviluppo e la coesione territoriale), le altre Amministrazioni regionali alla fine del 2018 apparivano in ritardo rispetto all’Emilia-Romagna, al punto che alcune di esse risultavano impossibilitate “ad assumere in tempo utile tutti gli impegni previsti dai rispettivi Programmi”.
Però, la valutazione dell’azione della Regione Emilia-Romagna può essere considerata positiva solo per quanto riguarda l’attuazione della politica di coesione sociale dallo stretto punto di vista degli obblighi operativi; non altrettanto può dirsi nei confronti dell’impatto socio-economico manifestatosi concretamente sull’intero territorio regionale, considerato questo nella sue articolazioni territoriali. A livello territoriale, i dati disponibili, hanno consentito di rilevare come, dal punto di vista di molte grandezze socio-economiche, la provincia di Ferrara sia stata penalizzata sul piano demografico e, più specificatamente, su quello della popolazione residente: a partire dal 2010, tale provincia ha invertito il suo precedente trend crescente, facendo presumere che esso, in assenza di adeguate contromisure di medio e lungo periodo, sia destinato a proseguire; dal 2013, l’occupazione è stata caratterizzata da un andamento tendenzialmente negativo, mentre ancora più preoccupante sono risultati il livello e l’andamento della disoccupazione, mantenutasi su posizioni più elevate rispetto a quelli regionali; infine, se si considera l’aggregato maggiormente rappresentativo circa il livello di sviluppo economico di un’area territoriale, il valore aggiunto pro-capite nella Provincia di Ferrara ha assunto, alla fine del periodo 2014-2020, valori inferiori rispetto alla media nazionale e ancor più rispetto a quella regionale
Le cause di tutti questi aspetti, a parere di Bruzzo, sono sicuramente situate in buona parte all’interno del territorio ferrarese, che risulta tradizionalmente arretrato da molti punti di vista, non solo da quello economico; esse, però, ricadono anche all’esterno, in considerazione del fatto che la crescita e lo sviluppo della provincia di Ferrara, dipendono, oltre che dalle sue relazioni economiche con le altre regioni italiane, anche da quelle con le restanti province emiliano-romagnole. Sulla posizione economico-sociale di maggior debolezza della Provincia di Ferrara, rispetto alle altre province della regione di appartenenza, avrebbe dovuto intervenie con maggiore oculatezza la politica di coesione sociale co-finanziata dall’Unione Europea, che ha come obiettivo “il conseguimento di uno sviluppo equilibrato e bilanciato sia tra le varie regioni ed aree urbane europee sia al loro interno, al fine di evitare in tal modo il permanere nel lungo periodo di porzioni di territorio in condizioni di arretratezza socio-economica”.
La conoscenza del modo in cui sono avvenute le erogazioni effettuate a livello territoriale, quale quella offerta dall’accesso al “portale web”, coordinato dal “Dipartimento per le Politiche di Coesione” della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha consentito di accertare come le risorse stanziate, distinte per ambiti tematici, sono state distribuite a livello locale; nel caso della Regione Emilia-Romagna, le erogazioni in attuazione della politica di coesione della Comunità Europea, secondo il programma 2014-2020, sono state caratterizzate da una loro maggiore concentrazione nell’area del capoluogo (quelle godute dalla Provincia di Bologna sono risultate maggiori del 40% rispetto a quelle destinate alla Provincia di Ferrara).
Appare evidente, secondo Bruzzo, che la politica di coesione sociale attuata in Emilia-Romagna (e, generalizzando, in tutte le regioni caratterizzate da diffusa arretratezza economica), invece di favorire “il riequilibrio intra-regionale che dovrebbe essere uno dei primari obiettivi di tale politica”, ha incrementato la forza attrattiva dei centri regionali privilegiati, a causa della concentrazione territoriale delle erogazioni. Le risultanze empiriche evidenziano infatti che la distribuzione territoriale degli investimenti effettuati nella Regione Emilia-Romagna è avvenuta a scapito delle aree periferiche, dando luogo ad un processo di sviluppo regionale squilibrato, sorretto da una logica di “causazione circolare cumulativa” negativa.
La conseguenza di ciò sarà che, a causa di questa logica, le iniziali differenze territoriali, in termini di crescita economica e di sviluppo sociale, saranno destinate ad accentuarsi, con il pericolo (spesso reale come, ad esempio, sta a dimostrare l’esperienza della Sardegna, afflitta dal fenomeno dello spopolamento dei comuni delle zone periferiche) che, lasciando le disuguaglianze territoriali incontrastate, si finisca – afferma Bruzzo – per modificare la struttura produttiva, demografica ed urbanistico-territoriale delle regioni; da aree regionali “tendenzialmente policentriche” (in cui i vari centri urbani possono stabilire tra loro un valido rapporto di complementarietà per la promozione di un processo di crescita e sviluppo condiviso) si passerà ad aree regionali dove prevarranno solo alcuni centri dominanti (o, al limite, solo uno), lasciando a quelli periferici, nel migliore dei casi, un ruolo marginale, e nel peggiore, una sicura estinzione.
Per evitare il consolidarsi degli esiti della logica di causazione circolare cumulativa negativa, sarebbe importante, sottolinea Bruzzo, cercare di approfondire, attraverso un approccio interdisciplinare, quali sono le cause che danno luogo agli esiti produttivi, demografici ed urbanistico-territoriale indesiderati a livello locale. E’ questo un tema da sempre dibattuto, ma mai affrontato razionalmente; l’approccio interdisciplinare evocato da Bruzzo, implicherebbe che le regioni arretrate (ma, in generale, tutte, indipendentemente dal loro livello di sviluppo) si dotassero di una “matrice di contabilità sociale”. Ciò al fine di acquisire informazioni utili per la predisposizione di “modelli” di politica di sviluppo regionale che tengano conto del modo in cui si distribuisce il prodotto sociale a livello locale, a seguito dell’attuazione degli interventi attuativi della politica di coesione, considerando tale distribuzione come causa ed effetto dei processi di formazione del prodotto sociale.
Il successo riscosso dal sistema di contabilità sociale nelle sue applicazioni ai Paesi sottosviluppati è da attribuirsi principalmente alla sua caratteristica di utilizzare, nelle decisioni assunte, i dati puramente economici in combinazione con informazioni di carattere sociale. Ma non basta, per contrastare le disuguaglianze sub-regionali, occorrerebbe anche che le regioni decentrassero il processo decisionale, realizzando le condizioni compatibili con la partecipazione delle popolazioni locali alla determinazione degli investimenti destinati alle infrastrutture e ai comparti produttivi che maggiormente possono contribuire alla valorizzazione della risorse locali.
Solo in questo modo la crescita e lo sviluppo territoriale possono diventare la condizione necessaria e sufficiente per assicurare una coesione sociale diffusa nell’intero territorio delle singole regioni; quindi, permettere che gli esiti della maggior coesione sociale siano distribuiti in modo da evitare il permanere e l’approfondimento delle disuguaglianze territoriali e di quelle sociali esistenti.
Tra l’altro, una più larga partecipazione dal basso nella determinazione degli interventi servirebbe, come sottolinea Bruzzo, a recidere la correlazione spesso esistente tra le decisioni di distribuzione territoriale degli investimenti e i “processi socio-politici”, che nell’esperienza delle politiche regionali di sviluppo risultano spesso connessi alla formazione delle disuguaglianze; è noto come i processi socio-politici nelle regioni arretrate siano all’origine dell’”affievolimento” del ruolo e della funzione degli imprenditori, i quali, partecipando all’attuazione della politica di sviluppo delle regioni, hanno spesso privilegiato di svolgere il ruolo di “imprenditore da trasferimento di risorse pubbliche”, piuttosto che quello di “imprenditore da re-investimento”. Anche per la rimozione di queste collusioni improprie, la partecipazione dal basso nella determinazione della politica regionale di crescita e di sviluppo può risultare strumentale rispetto al contenimento delle disuguaglianze territoriali.