E’ stata pubblicata, come anticipazione rispetto al testo completo, la sintesi di un’importante ricerca sullo stato dell’Università in Italia, a cura della Fondazione RES (Istituto di Ricerca su Economia e Società in Sicilia sostenuto dalla Fondazione Sicilia e da Unicredit S.p.A.). Lo studio mette a confronto gli Atenei del Nord con quelli del Sud, fornendo un quadro della situazione, inquietante e preoccupante soprattutto per quanto riguarda i secondi e, tra questi, per quanto ci coinvolge direttamente, gli Atenei della Sardegna. Abbiamo già dato notizia della ricerca, con l’impegno di divulgarla e farne oggetto di specifico approfondimento e dibattito in Sardegna, a partire dalle nostre realtà accademiche. In questo ambito, per ora prevalentemente di divulgazione, si situa la pubblicazione dell’introduzione alla ricerca, a cura di Pier Francesco Asso e Carlo Trigilia. La RES ci comunica che il rapporto nella sua interezza è in corso di pubblicazione con la casa editrice Donzelli, Roma e uscirà a fine febbraio. Entro questo spazio di tempo (da oggi fino a febbraio) contiamo di animare un dibattito avanzato fatto di interventi sui blog/siti internet e iniziative in presenza. Ovviamente noi di Aladin ci impegnamo per quanto consentono le nostre risorse, auspicando che molti altri, persone e organizzazioni, partecipino a questo progetto. Abbiamo fiducia che tutto ciò servirà a contrastare una deriva declinante, a nostro parere niente affatto scontata. Anche in questa circostanza facciamo appello al concetto gramsciano del pessimismo della ragione e dell’ottimismo della nostra volontà.
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Fondazione RES
Rapporto 2015
Nuovi divari Un’indagine sulle Università Del Nord e del Sud
Introduzione

di Pier Francesco Asso e Carlo Trigilia

Questo settimo Rapporto RES è dedicato all’istruzione universitaria in Italia. Il tema è analizzato mettendo a fuoco i caratteri e il funzionamento delle università nelle diverse aree territoriali del paese. Si tratta di un lavoro che fa seguito a quello presentato lo scorso anno sull’istruzione secondaria. In tal modo la Fondazione ha cercato di dare un contributo su un tema cruciale per lo sviluppo della Sicilia e del Mezzogiorno qual è quello dell’istruzione e della formazione.
Com’è noto, il ruolo delle università è da tempo al centro della riflessione sui processi di sviluppo economico e sociale. Sempre di più, infatti, le possibilità di coniugare una crescita solida con elevati livelli di coesione sociale passano per l’acquisizione di conoscenze, per la formazione di ‘capitale umano’ come risorsa necessaria per attività produttive di beni e servizi legate alla qualità e all’innovazione; e passano anche per la capacità di far dialogare efficacemente il mondo delle imprese e il mondo della ricerca. Sappiamo che questa è una scelta obbligata specie per i paesi avanzati, che in tempi di globalizzazione non possono competere con quelli emergenti solo o prevalentemente sui costi. Ancora di più lo è per l’Italia, per la sua specializzazione manifatturiera che necessita di forti ibridazioni con le nuove tecnologie, e per la presenza di una vasta area come il Mezzogiorno che ha bisogno di far crescere attività solide e innovative e di maturare uno sviluppo più autonomo.
Le funzioni degli atenei non sono peraltro rilevanti e strategiche solo per la crescita economica. L’istruzione universitaria è anche un veicolo essenziale – insieme a quella secondaria – per la crescita culturale, per la formazione di una cittadinanza attiva e consapevole, capace di coniugare gli interessi individuali e familiari con una visione degli interessi collettivi. Essa è uno strumento importante per alimentare maggiore fiducia nelle istituzioni pubbliche, insieme a una migliore capacità di controllo sul loro operato al servizio della collettività. Insomma, scuola e università sono il terreno di coltura non solo del capitale umano ma anche del capitale sociale. E sappiamo quanto questo ingrediente sia importante nei processi di sviluppo, nei quali assume un peso certo non meno rilevante del capitale economico.
Il ruolo dell’università ha dunque una sua rilevanza oggettiva, ampiamente riconosciuta. Tuttavia, la scelta di dedicare a tale tema il rapporto di quest’anno, e il disegno della ricerca che è stato adottato, si legano anche ad alcune caratteristiche dell’approccio che RES ha cercato di seguire sin dalla sua nascita.
Anzitutto, ci siamo proposti di guardare ai problemi di sviluppo della Sicilia e del Mezzogiorno considerando non solo i fattori economici, ma anche quelli culturali e istituzionali:
un approccio che oggi si fa sempre più strada anche tra gli economisti nello studio dello sviluppo aprendo nuovi ponti tra l’economia e le altre scienze sociali, e tra l’economia e la storia. Come si diceva, nella prospettiva istituzionale l’università appare un fattore cruciale per lo sviluppo delle regioni meridionali ed è dunque importante cercare di colmare un vuoto di conoscenze su questo aspetto che fa intravedere l’apertura di nuovi e preoccupanti divari tra le diverse aree del paese.
In secondo luogo, ci siamo sempre sforzati di non vedere il Mezzogiorno come un’area omogenea in cui prevalgono solo le ombre, cioè condizioni economiche, sociali e politiche negative. Abbiamo cercato di segnalare anche le luci, anche quelle meno conosciute ma già accese, e quelle potenziali. Lo abbiamo fatto con le imprese innovative, con la valorizzazione del patrimonio culturale e ambientale, con i processi di internazionalizzazione e con quelli di cooperazione. Ma abbiamo attirato anche l’attenzione sulla debolezza delle attività innovative e sui rischi che prevalgano ‘adattamenti regressivi’: il lavoro nero, l’economia nascosta, le ‘alleanze nell’ombra’ tra imprese e criminalità organizzata, l’inefficienza delle politiche pubbliche. Come si vedrà, questo approccio caratterizza anche lo studio delle università del Sud nel confronto con quelle del Centro-Nord. Ne discende un quadro più ‘mosso’ degli atenei del Mezzogiorno, un quadro fatto di “chiari” oltre che di tanti “scuri”, di risorse importanti e anche di esperienze di eccellenza, accanto a fenomeni problematici e preoccupanti.
Questo porta, infine, a un altro fattore che si pone in continuità con gli studi precedenti. Le responsabilità per le inefficienze delle attività economiche o delle istituzioni nel Mezzogiorno sono spesso attribuite ad un’unica causa. Chi vive e opera nel Sud, ma anche diversi analisti del problema meridionale, sono spesso portati a vedere in tali inefficienze soprattutto il frutto di interventi non adeguati dei governi nazionali per far fronte ai problemi delle regioni meridionali. Dall’altra parte, chi vive e opera in altri contesti – o anche analisti più distanti dal filone meridionalista – insistono sulle responsabilità primarie delle classi dirigenti locali. Nei lavori di RES ci siamo sforzati di evitare queste interpretazioni più unilaterali, semplicemente perché pensiamo che non aiutino a capire efficacemente le realtà del Mezzogiorno, e quindi a intervenire meglio. In verità, responsabilità locali e centrali si intrecciano in spirali perverse da cui non è facile uscire. Ma è su questo terreno che ci si deve misurare, ed è quello che abbiamo cercato di fare anche in questa indagine sulle università. Come si vedrà, da questo studio emerge infatti un quadro variegato di responsabilità in cui si combinano limiti evidenti della governance locale degli atenei e politiche centrali. Quest’ultime, dopo aver a lungo contribuito a peggiorare le cose con la loro permissività, negli ultimi anni rischiano di complicarle ulteriormente con interventi continui e più intrusivi che generano effetti perversi.
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Perché parliamo di ‘nuovi divari’ a proposito dell’università? Fondamentalmente per due motivi. Anzitutto perché negli ultimi anni, segnati dalla grave crisi internazionale, si allarga la distanza nel peso dell’università in Italia rispetto agli altri paesi più avanzati. Questa tendenza è ben evidenziata nelle pagine di questo Rapporto per tutti i principali indicatori: iscritti, laureati, corpo docente, finanziamenti per la ricerca e per il sistema universitario nel suo complesso. E’ bene ricordare subito questo fenomeno perché, da esso, ne discende una conseguenza importante. Il problema dell’università italiana non è limitato al Mezzogiorno; non si tratta di una questione sezionale che riguarda una sola parte del paese, anche se – come vedremo – una serie di fenomeni preoccupanti si concentrano maggiormente al Sud.
E’, infatti, soprattutto su questo nuovo divario tra Nord e Sud che si indirizza lo sforzo di documentazione e di analisi del Rapporto: l’emergenza di differenziazioni crescenti nella partecipazione all’istruzione terziaria, e più in generale nel funzionamento degli atenei, tra Centro- Nord e Sud. Soffermiamoci allora su questo fenomeno al fine di mettere in luce alcuni aspetti che saranno approfonditi nei capitoli successivi.
Anzitutto, in che senso si può parlare di ‘nuovo’ divario tra Nord e Sud? E quando comincia a manifestarsi questo fenomeno? Contrariamente a quanto si potrebbe ipotizzare, non c’è una significativa differenziazione tra le grandi aree territoriali del paese dall’Unità fino agli inizi degli anni ’70, quando si fanno sentire gli effetti del provvedimento che liberalizza gli accessi. Ciò è sicuramente vero per quel che riguarda gli iscritti, i laureati, il corpo docente, il rapporto tra docenti e studenti. Non abbiamo indicatori precisi per quel che riguarda la qualità della didattica e della ricerca, ma sappiamo che non mancavano punte di eccellenza nelle università del Mezzogiorno e della Sicilia. Si tratta di atenei di lunga tradizione con significative presenze specie nei campi di maggiore specializzazione: le discipline giuridiche, umanistiche, mediche.
In altre parole, non c’è un divario significativo tra Nord e Sud fino a quando l’università resta di élite, resta riservata a un ristretto numero di studenti provenienti principalmente dalle classi medio-alte ed è prevalentemente uno strumento di riproduzione delle classi dirigenti. In diversi anni di questa lunga fase che comincia con l’Unità, iscritti e laureati rispetto alla popolazione – o in termini più precisi rispetto alle relative classi di età – sono addirittura lievemente superiori nel Mezzogiorno. L’opposto di quel che si verifica invece per i tassi di alfabetismo che segnano un divario elevatissimo e fanno registrare differenze significative fra le grandi aree del paese ancora nei primi decenni del secondo dopoguerra.
Fino a quando l’università resta di élite, la differenziazione tra Nord e Sud non riguarda dunque i tassi di partecipazione all’istruzione terziaria, ma si manifesta piuttosto nella specializzazione disciplinare, che vede al Sud un più elevato numero di iscritti alle facoltà di giurisprudenza e a quelle legate agli studi umanistici, e invece una minore consistenza di coloro che scelgono gli studi di ingegneria e di architettura o di economia. Questo si può considerare un indicatore significativo della differenziazione delle classi dirigenti nelle due grandi aree territoriali del paese che vede al Sud una più ridotta presenza di attività produttive moderne.
Il quadro cambia, come si diceva, negli anni ’70 dopo la liberalizzazione degli accessi. E’ in quel momento che la partecipazione in termini di iscritti compie un balzo in tutte le aree del paese. Tuttavia, è proprio a partire da questi stessi anni che comincia ad aprirsi un divario maggiore e crescente tra Nord e Sud negli iscritti e nei laureati, mentre si attenua sensibilmente – ma persiste – il modello di specializzazione disciplinare basato sugli studi giuridici e umanistici.
Come spiegare il manifestarsi di questo nuovo divario? L’ipotesi che si può formulare è che con il passaggio dall’università di élite a quella di massa il Mezzogiorno non riesca a tenere il passo con il Centro-Nord, anzitutto per numero di iscritti. In altre parole, possiamo supporre che le nuove opportunità di allargamento della istruzione universitaria per le classi medio-basse siano state colte in misura inferiore nel Sud, soprattutto a causa delle minori risorse economiche su cui le famiglie di questi gruppi sociali potevano contare. Peraltro, questa situazione di svantaggio non veniva – e non è mai stata – corretta da un’efficace intervento pubblico a sostegno del diritto allo studio per gli studenti meno abbienti.
E’ in questo quadro più ampio che dobbiamo dunque inserire le tendenze dell’ultimo quindicennio, dettagliatamente documentate nei capitoli seguenti. Si accentuano infatti le difficoltà delle famiglie appartenenti alle classi più svantaggiate a sostenere l’istruzione universitaria dei figli, anche come conseguenza della crisi economica internazionale che colpisce l’intero paese ma si manifesta in forme più gravi nelle regioni del Sud. Più della metà del calo degli immatricolati nello scorso decennio si concentra nel Sud. Paradossalmente, il fenomeno non è contrastato, come ci si dovrebbe aspettare, dagli interventi per il diritto allo studio e per i servizi agli studenti, che anzi continuano a registrare uno squilibrio significativo dei livelli di sostegno a tutto svantaggio delle regioni meridionali.
Insomma, c’è una grave sottovalutazione – che viene da lontano, con il passaggio all’università di massa – del ruolo strategico che il rafforzamento dell’istruzione terziaria potrebbe avere proprio per lo sviluppo del Sud. Questo fenomeno ha riguardato certamente i governi nazionali e le loro difficoltà a mettere a punto una strategia efficace che tenesse conto dell’importanza del capitale umano e del capitale sociale nei processi di sviluppo; ma ha riguardato anche, in misura non meno grave, le regioni meridionali per la parte di loro competenza. Insomma, non è stato adeguatamente sostenuto il diritto allo studio sia come aspetto cruciale di una moderna politica di sviluppo, sia come diritto di cittadinanza fondamentale sancito dalla Costituzione (art. 34) che avrebbe dovuto attivare politiche di coesione adeguate per garantire agli studenti ‘capaci e meritevoli anche se privi di mezzi’ l’accesso all’istruzione universitaria quale che sia la loro residenza.
Questa situazione vede l’Italia in condizioni di copertura sensibilmente più bassa di quelle dei principali paesi europei e, come si diceva, si è addirittura aggravata nello scorso decennio. Così, mentre per la prima volta scendeva il numero degli immatricolati, specie nel Mezzogiorno, gli interventi per il diritto allo studio finivano per essere ancora più deboli proprio nelle regioni meridionali dove ve ne era più bisogno. Ciò è dovuto al farraginoso e inefficiente meccanismo di finanziamento nell’ambito del quale il fondo integrativo statale premia sostanzialmente le regioni che spendono di più, che non sono quelle del Sud. Il risultato è un’ingiustificabile balcanizzazione regionale di un diritto di cittadinanza e un effetto regressivo del finanziamento per cui sono premiate le regioni con redditi medi più elevati. Considerando solo le borse di studio, si arriva così a una situazione nella quale solo il 38% degli idonei riceve una borsa nelle Isole, il 61% nel Mezzogiorno continentale a fronte di valori intorno al 90% per il Centro-Nord.
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Ci sono dunque evidenti responsabilità dei governi nazionali e regionali nel non aver sostenuto e accompagnato efficacemente il passaggio del nostro sistema dall’università di élite a quella di massa, e questo ha certamente penalizzato di più le regioni del Mezzogiorno. Ha inciso sulle difficoltà di rispondere a una domanda crescente di università. Ma chiediamoci ora che cosa suggerisce la ricerca dal punto di vista dell’offerta, cioè del funzionamento degli atenei con riferimento alle tre principali attività: la didattica, la ricerca e la cosiddetta ‘terza missione’. Su tutti questi aspetti il Rapporto fornisce informazioni e analisi dettagliate e mette in luce l’esistenza di differenze più o meno marcate tra le grandi aree territoriali e anche al loro interno. Le maggiori criticità riscontrate negli atenei meridionali con riferimento a queste tre funzioni fondamentali mettono però anche in luce come il passaggio dall’università di élite a quella di massa non sia spiegabile soltanto con la maggiore debolezza del contesto economico-sociale o con l’inadeguatezza delle politiche regionali e nazionali, ma chiami in causa carenze specifiche della governance degli atenei meridionali.
E’ molto difficile misurare e valutare la qualità della didattica. Tuttavia, alcuni indicatori segnalano delle criticità che contraddistinguono maggiormente gli atenei del Mezzogiorno. Essi riguardano anzitutto l’efficienza dell’attività didattica: tempi di completamento degli studi mediamente più lunghi, specie per i corsi di laurea triennali e per quelli a ciclo unico; minore frequenza delle lezioni; abbandoni dopo il primo anno più numerosi; maggiore presenza di ‘fuori corso’. E’ evidente che su questi fenomeni possono incidere le competenze acquisite in precedenza dagli studenti, e sappiamo che queste sono spesso più lacunose e meno adeguate nelle realtà del Mezzogiorno. Tuttavia, queste tendenze sono anche influenzate da fattori di offerta, come il rapporto più elevato tra docenti e studenti, la carenza di aule e di servizi, la mancanza di efficaci servizi di orientamento e di tutoraggio. Da questo punto di vista, sono dunque da prendere in considerazione anche scelte autonome da parte degli atenei che appaiono meno efficaci nell’organizzazione delle attività didattiche e possono condizionare il rendimento degli studenti. Naturalmente, è difficile stabilire quanto tali scelte siano a loro volta influenzate da problemi di finanziamento e da vincoli esterni al reclutamento e alla programmazione del personale docente, ma si intravede anche uno spazio di autonomia che non sembra sia stata usata sempre al meglio dagli atenei meridionali, pur se il fenomeno non è limitato solo al Mezzogiorno.
Quest’impressione emerge ancor più chiaramente dall’analisi dei recenti cambiamenti dell’offerta didattica, Com’è noto, le università hanno dovuto affrontare negli ultimi anni un percorso complesso di allargamento dei corsi offerti (con l’introduzione delle lauree triennali e di quelle magistrali), al quale si è accompagnata la crescita di sedi decentrate. Dopo pochi anni, si è imposto un percorso inverso che ha portato alla diminuzione dei corsi offerti, in base a una serie di vincoli tra i quali la disponibiltà del personale docente da potere impegnare nei corsi attivati. L’approfondimento dei risultati di questo processo ha messo in luce come sia la fase di allargamento, sia soprattutto quella del ridimensionamento dell’offerta didattica siano stati, in generale, molto condizionati da pressioni interne provenienti dai diversi settori disciplinari, a scapito di valutazioni più legate a una ricognizione non fittizia delle esigenze formative provenienti dal contesto esterno e a una considerazione degli effettivi punti di forza e di debolezza degli atenei in termini di risorse qualificate per la didattica e la ricerca. Secondo i dati raccolti, questa spinta alla riorganizzazione della didattica più guidata dagli equilibri interni tra i diversi settori, pur essendo stata una tendenza di carattere generale, sembra più nettamente presente negli atenei del Mezzogiorno. Si profila dunque una carenza nella governance locale degli atenei che trova riscontri ancor più chiari se si considera la qualità della ricerca e del personale docente reclutato.
Anche la qualità della ricerca non è facile da misurare. I vari indicatori utilizzabili presentano tutti degli aspetti problematici e il loro uso richiede cautela. Tuttavia, alcune indicazioni appaiono sufficientemente solide. L’analisi condotta sulla base della VQR (Valutazione della qualità della ricerca) per il 2004-10 e dei risultati della ASN (Abilitazione scientifica nazionale) offre risultati tra loro coerenti. Ne emerge un quadro della qualità della ricerca e della qualificazione scientifica del personale che vede gli atenei meridionali nelle condizioni di maggiore debolezza. Naturalmente, questo giudizio richiede delle qualificazioni. Anzitutto, appare molto forte la varianza dei settori disciplinari all’interno degli atenei. Vi sono settori, come per esempio quelli legati a alcune specializzazioni di ingegneria, alle scienze fisiche e a quelle mediche, che ottengono buoni risultati negli atenei meridionali, mentre altri si collocano molto in basso, specie nel campo delle scienze economiche e statistiche, di quelle politiche e sociali, della psicologia e delle discipline umanistiche e storiche. All’interno di diversi settori vi sono poi particolari specializzazioni che costituiscono delle vere e proprie punte di eccellenza anche a livello internazionale. Tuttavia, gli atenei meridionali sono caratterizzati, nel complesso, da numerosi settori disciplinari che si collocano al di sotto della media nazionale. Si tenga inoltre presente che relativamente più elevato è al Sud il numero degli ‘inattivi’ dal punto di vista della ricerca. Tra i 10 atenei con il più alto numero di inattivi, 6 sono nel Mezzogiorno. E ancora: soltanto il 10% degli atenei meridionali ottengono più fondi Prin della media nazionale e solo il 15% ottengono più fondi europei.
Quanto alla qualificazione scientifica del personale docente, indicazioni coerenti con il quadro precedente vengono da un’analisi dettagliata dei risultati dell’ASN. Gli atenei meridionali si caratterizzano per un maggior numero di ricercatori e associati che non hanno partecipato alla valutazione per l’abilitazione. Considerando invece coloro che hanno partecipato, solo meno di un quarto degli atenei meridionali hanno una media di abilitati (in tutti i settori) superiore a quella nazionale contro l’80% delle università del Nord e il 37% del Centro.
Nel caso della qualità della ricerca e della qualificazione scientifica del personale docente siamo dunque in presenza di carenze che non possono essere semplicemente spiegate con caratteri e vincoli provenienti dal contesto esterno, o con condizionamenti esercitati dagli interventi regolativi del centro, ma chiamano anche in causa la governance degli atenei: le scelte autonome fatte in materia di reclutamento e di carriere. La rilevanza di questa dimensione trova conferma anche nella accurata analisi della ‘terza missione’ presentata nel Rapporto.
Se si considerano tre indicatori rilevanti per misurare il fenomeno – i brevetti, gli spin-off e le prestazioni in conto terzi – emerge come queste attività, oltre che nei Politecnici, siano più concentrate in atenei prevalentemente localizzati nel Centro-Nord. E’ evidente che ciò risente della diversa dinamicità dei contesti economici locali e quindi della domanda e degli stimoli che vengono dal mondo delle imprese. Da questo punto di vista, le università meridionali sono certo penalizzate. Ma è interessante notare come anche a parità di risorse in termini di specializzazioni disciplinari e di conoscenze attivabili – che riguardano soprattutto le cosiddette hard sciences – i risultati ottenuti dagli atenei del Mezzogiorno siano variabili. Vi sono dei casi in cui le capacità di attivazione delle risorse disponibili raggiungono risultati significativi nel trasferimento tecnologico. Ciò suggerisce che anche da questo punto di vista vi siano spazi di autonomia in termini di scelte e di capacità strategiche degli atenei da non sottovalutare; in positivo come possibilità di impegno maggiore su un terreno che acquista, come si è detto, un peso crescente per lo sviluppo economico, o invece come scarsa sensibilità e minore impegno che non può essere solo giustificato in termini di un contesto economico esterno sfavorevole.
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Nel complesso, le tendenze emerse con riferimento all’attività didattica, alla qualità della ricerca e alla qualificazione scientifica del personale chiamano in causa responsabilità specifiche degli atenei meridionali che non vanno sottovalutate, anche in relazione alle misure da prendere, in prospettiva, per migliorare efficienza e efficacia. Non è facile spiegare le motivazioni di tali scelte, e il tema non era oggetto specifico di questa indagine. Tuttavia, è possibile formulare qualche ipotesi. Con il passaggio dall’università di élite a quella di massa sono aumentate le risorse disponibili, in termini di possibilità di reclutamento, di creazione di nuovi corsi, di crescita delle attività svolte. E’ vero, come abbiamo sottolineato, che l’incremento degli iscritti non è stato adeguatamente sostenuto con politiche per il diritto allo studio e per i servizi agli studenti, ma le risorse disponibili per gli atenei sono comunque cresciute. Per lungo tempo l’uso che ne è stato fatto ha determinato inefficienze nell’offerta, nell’attività didattica e soprattutto nella qualificazione del personale docente e nella qualità di ricerca.
Questi problemi non sono certo limitati agli atenei meridionali, dove non mancano anche aree di eccellenza e esperienze positive, ma nel funzionamento delle università del Sud appaiono sistematicamente più diffusi. Una possibile spiegazione – da approfondire e verificare – potrebbe essere legata a tendenze più generali che si sono manifestate nel Mezzogiorno con la crescita del welfare e dei settori di attività dipendenti dall’intervento pubblico. In una situazione economica e sociale caratterizzata dal più ridotto peso delle attività di mercato, tende a essere più forte la pressione dei soggetti che vogliono difendere o migliorare le loro condizioni di vita per l’accesso a posizioni direttamente o indirettamente dipendenti dall’intervento pubblico. Se il controllo dell’accesso a tali posizioni non è ancorato a incentivi che responsabilizzino chi ha tale potere, premiandolo in caso di scelte basate sul merito e penalizzandolo nel caso di scelte che vanno nella direzione opposta, si creeranno condizioni più favorevoli a una sorta di ‘selezione avversa’. In altre parole, ci saranno più probabilità che vengano reclutati o promossi in termini di carriera soggetti meno meritevoli ma più legati da un rapporto diretto (di gruppo, di ‘scuola’) con chi ha il potere di cooptazione.
Questa condizione di ‘autonomia senza responsabilità’ ha a lungo influito sulle modalità di funzionamento degli atenei al Sud e al Nord. I costi di decisioni meno efficienti si scaricavano infatti sul finanziamento determinato a livello centrale, che veniva erogato senza tenere conto della qualità delle scelte. Ciò disincentivava inoltre il controllo esercitato da altri gruppi disciplinari degli stessi atenei, dato che neanche essi ne pagavano le conseguenze, e avevano dunque solo la preoccupazione di garantirsi condizioni di reciprocità. Si può inoltre ipotizzare che queste condizioni permissive abbiano contribuito a erodere gli standard deontologici delle comunità accademiche, portando ad una maggiore tolleranza verso criteri di reclutamento e di valutazione dell’attività scientifica meno vincolati al merito. Ma se questa condizione di ‘autonomia senza responsabilità’ che ha caratterizzato per molto tempo le scelte di governo delle università non vale solo per il Sud, possiamo però supporre che la pressione per posizioni occupazionali di buon livello sia stata maggiore nel contesto meridionale, con le conseguenze prima ricordate.
A completamento di questa ipotesi, occorre poi considerare che le scelte effettuate nella fase di ampliamento delle risorse e di apertura dei canali di reclutamento, che nel caso del sistema universitario si sono concretizzate specie negli anni ’70, con il passaggio all’università di massa (stabilizzazione dei professori incaricati, giudizi di idoneità per assegnisti e contrattisti), hanno probabilmente avuto conseguenze di lunga durata. Non solo hanno determinato l’occupazione di una quota di posizioni consistente con effetti per gli anni a venire, ma hanno anche potuto influire sulle scelte successive. Una selezione di soggetti con minore qualificazione condiziona, infatti, anche le attività di ricerca e di didattica dei decenni successivi e la formazione di giovani studiosi. Si può inoltre supporre che per un lungo periodo, negli scorsi decenni, un elevato turnover di docenti vincitori di concorso, spesso provenienti da regioni del Centro-Nord, abbia a sua volta influito negativamente. I nuovi docenti di origine esterna, infatti, molto spesso non si trasferivano stabilmente nelle sedi meridionali ma venivano richiamati dopo pochi anni da atenei del Centro-Nord. Di conseguenza, il loro investimento in attività di ricerca impegnative e a lungo termine, o nella formazione di giovani studiosi, tendeva ad essere più limitato. Da questo punto di vista, è da segnalare che anche negli atenei del Mezzogiorno aree scientifiche più istituzionalizzate che si caratterizzano per una migliore qualità della ricerca tendono a reclutare giovani studiosi più qualificati in termini di produzione scientifica.
Come abbiamo detto, queste sono soltanto alcune ipotesi stimolate dai risultati dell’indagine che richiedono specifici approfondimenti. Quali che ne siano le cause, non va però sottovalutato il peso di scelte degli atenei meridionali che si riflettono nelle criticità documentate dal Rapporto. Ma per completare il quadro è necessario aggiungere un ultimo tassello che riguarda i cambiamenti intervenuti negli ultimi anni nei meccanismi di finanziamento.
Abbiamo ricordato come per lungo tempo il modello di governance sia stato caratterizzato da una condizione di ‘autonomia senza responsabilità’. In tale situazione i costi delle scelte fatte dagli atenei venivano finanziati dal centro per così dire a piè di lista. In particolare, con l’introduzione del ‘fondo di finanziamento ordinario’, nel 1993, le quote assegnate alle singole università si basavano largamente sulla ‘spesa storica’. Le cose cambiano nel decennio successivo per effetto dei vincoli crescenti alla spesa pubblica e della crisi economica. Ne deriva una riduzione del fondo di finanziamento ordinario, di circa il 10% tra il 2008 e il 2015, alla quale si accompagna una crescita fino al 20% della ‘quota premiale’, cioè delle risorse assegnate sulla base del soddisfacimento di una serie di condizioni. Si determina così un paradosso, dettagliatamente spiegato nelle pagine seguenti, che contribuisce ad allargare il divario nel funzionamento dell’università tra Centro-Nord e Sud.
In che cosa consiste il paradosso? Nel fatto che dopo aver a lungo finanziato gli atenei senza porre vincoli e esercitare controlli efficaci sulla allocazione delle risorse, il centro lega ora una quota crescente del finanziamento a determinati standard della didattica e della ricerca, mettendo così in ulteriore difficoltà le università del Sud che hanno maggiori criticità. Peraltro, i criteri utilizzati non solo sono cambiati più volte nel tempo, ma spesso alcuni di essi presentano evidenti incongruenze: come quelli relativi alla didattica che premiano, per esempio, una rapida conclusione degli studi senza tener conto delle assai diverse condizioni degli studenti e dei contesti territoriali. C’è da aggiungere che si tratta dunque di criteri molto discutibili, fissati ex post, che non permettono di valutare comportamenti dopo aver prima stabilito chiaramente le regole del gioco. In ogni caso, in questo modo si innesca una sorta di circolo vizioso per cui chi è in condizioni peggiori di performance, invece di essere stimolato e sostenuto a migliorare, viene di fatto messo in una condizione di carenza di risorse che ne aggrava le condizioni di partenza.
Come si esce da questa pericolosa spirale che rischia di privare il Mezzogiorno di una risorsa essenziale per il suo sviluppo e i giovani meridionali ‘capaci e meritevoli’ ma senza mezzi di un loro diritto costituzionalmente sancito? Il Rapporto chiarisce che sarebbe sbagliato continuare a percorrere la strada intrapresa negli ultimi anni, che genera effetti perversi, ma lo sarebbe altrettanto rinunciare a legare il finanziamento degli atenei a criteri – certo meglio costruiti di quelli attuali – di maggiore efficienza della didattica, di una migliore qualità della ricerca e di un rafforzamento della terza missione. La richiesta che a volte proviene dagli atenei meridionali di compensare i criteri premiali con parametri che tengano semplicemente conto di una generica condizione di penalizzazione legata alla debolezza del contesto economico e sociale non va dunque nella direzione giusta e non va incoraggiata. Si tratterebbe infatti di una sorta di protezione statica che non stimola a miglioramenti di efficienza.
Come si chiarisce nel capitolo sul finanziamento, la via di uscita dalla spirale perversa va cercata piuttosto in interventi che separino i meccanismi di finanziamento ordinari degli atenei dai problemi di recupero delle condizioni di efficienza, che possono essere invece considerati come un obiettivo di specifiche politiche di sviluppo e coesione, e come tali possono quindi attingere alle risorse nazionali ed europee destinate a questi interventi. Si pensi al miglioramento delle competenze degli studenti in entrata, alle borse di studio e ai servizi, ma anche al rafforzamento delle attrezzature e delle risorse per la ricerca scientifica. Ma naturalmente affinché questi interventi possano essere efficaci, è necessario collegarli a condizionalità ben disegnate e a strumenti di valutazione adeguati dei risultati raggiunti, ed è soprattutto necessario che cresca la consapevolezza di chi opera nelle università e di chi ha compiti di direzione, che l’autonomia senza responsabilità non ha futuro.